另类解读： 92号文件

2017年11月月16日，国家财政部终于印发92号文《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，这对于PPP市场而言，是一个具有分水岭意义的文件，开启了PPP市场规范化时代的来临。

自2014年以来至今，PPP市场一直处于摸着石头过河的市场培育期，在这三年内，政府、社会资本及金融机构，立足于各自的立场和利益诉求，从各自不同的方向去定义PPP项目，因而出现五花八门的PPP项目操作方式，其核心无外乎谋求自身利益的最大化。

对政府而言，其利益诉求在于通过社会资本资金的引入，解决政府在基础设施建设领域政绩的要求，从而推动地方经济发展的诉求。在确保程序和流程合法合规的情况下，政府才会考虑在项目合作期限内，如何给予社会资本方让利。在此基础上，政府考虑更多的是PPP项目的运营。其实质是政府关注在PPP项目中，商业模型的建立和盈利模式的建立，是否能带来市场经济效益。

对于社会资本方而言，大多数企业在PPP合同全过程执行中，企业主营业务的不同，导致了在PPP项目推进过程中，利益诉求存在差异，其参与PPP项目的重心也就各不相同。就目前PPP市场而言，社会资本更注重前期的资本运作和建设期收益，项目的运营往往成为一道难题。

客观上来说，作为社会资本对于项目运营的困惑是正常的，原因有以下几点：

1、参与PPP项目的社会资本方，大多数以建筑企业为主流，对政府而言，建筑企业应该成为PPP项目的投资主体。对于建筑企业而言，其主营业务在项目建设，项目运营几乎没有过多的经验，因此，就运营而言，通常会交付给第三方。

这种方式通常会导致投资主体将运营风险转嫁给第三方，从而规避投资人的运营责任。增加政府在运营期的监管难度，无法明确运营绩效责任的考核边界。

2、参与PPP项目的社会资本方，如果涵盖融资机构、建设企业和运营企业，以联合体的形式参与PPP项目，那么，其联合体之间的权利和义务的约定将直接影响项目实施的成败。作为项目运营投资方的运营方案则是政府考核项目的重点。而融资机构的参与方式，也将成为政府对于PPP项目的另一个关注点。

3、参与PPP项目的社会资本方，在项目运营过程中，发生股权转让和退出，那么触发的条件和环境，将成为项目运营过程中，政府和社会资本方之间产生矛盾和纠纷的另一个焦点。

时至今日，92号文件的出台表明政府在现阶段已经意识到PPP市场方向上出现的变化，因此从PPP项目入库管理入手，逐步规范国内PPP项目市场化行为。在良性的市场规则范围内，稳步推进PPP项目市场发展。

从PPP市场发展角度来看，无论站在哪个角度，政府方或者社会资本方，如何规范PPP市场行为，则需要群策群力。PPP项目最大的魅力来源于它的不确定性，为此，在PPP项目全过程风控中需要明确以下几点。

1、首先要明确的是，项目是否具备采用PPP模式的条件，是否符合政策和法律法规，是否在现阶段具备实施的环境。地方政府的政治政策环境和区域经济环境，作为PPP项目的第一要素。

2、在项目前期过程中，数据分析是PPP项目能否推进的重要手段，实践中“两评一案”中“定量评价”和“财承分析”数据的真实性，影响项目是否采用PPP模式。

整个PPP项目前期推进中，可研数据的真实性直接影响着定量评价和财承的结果、“两评一案”中的数据则指定了招标文件数据的方向。因此，数据分析作为PPP项目的第二要素。

3、回归PPP项目的核心思想：运营。PPP项目运营的商业模型和盈利模式作为PPP项目的第三要素。

目前，PPP项目的商业模式和盈利模式没有一个完整的通用模板，针对不同类型的项目，设计的商业模型各不相同，每个项目都有自己的行业属性和行业规则。在设计商业模型和盈利模式的时候，通常要考虑以下几种情况。

（1）常规的商业模型和盈利模式是否足够满足PPP项目运营的需求，是否满足政府和社会资本方对项目的经济效益诉求；

（2）项目所属行业是否准许开发新的商业模型，是否允许植入新的业态，其带来的经济效益预期是否满足PPP项目的参与方诉求；

（3）商业模型和盈利模式的确立，是否建立在可行性数据分析的基础上，是否符合区域经济的发展趋势。

综上所述，92号文件背后深层的意义在于约束政府违规行为，遏制社会资本变相违规融资，打击PPP市场中的“假PPP”行为，打造一个规范化的PPP市场。这或许是PPP市场步入正常轨道的第一步。